Wirtschaftliche Chancen und Erfordernisse durch Migration und Integration ausländischer Fach- und Führungskräfte

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Autor Dr. Hans Dietrich von Loeffelholz

Dr. Hans Dietrich von Loeffelholz ist Chefvolkswirt und Leiter des Forschungsfeldes zu wirtschaftswissenschaftlichen Zusammenhängen der Migration und Integration im Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF), Nürnberg. Zu seinen Forschungen gehören wirtschaftliche und fiskalische Auswirkungen der Zuwanderungen im demografischen Wandel. Ergänzt werden diese Schwerpunkte durch Forschungen zu arbeitsmarktspezifischen sowie konjunkturellen und fiskalischen Implikationen der Zuwanderung und der Integration.

 

1. Einführung

Nach vorläufigen amtlichen Angaben sind 2012 im Saldo aus Zu- und Fortzügen fast 370.000 Personen nach Deutschland gekommen. Das sind so viele Zugewanderte wie seit 1995 nicht mehr. Seit 2010 ist diese Entwicklung immer stärker aufwärts gerichtet. Dies ist zum einen auf die zunehmende wirtschaftliche Attraktivität Deutschlands mit seinem robusten und expansiven Arbeitsmarkt und hohem Beschäftigungsstand zurückzuführen. Niedrige Arbeitslosigkeit, v.a. für Jugendliche, viele offene Ausbildungsstellen und Vakanzen für Fach- und Führungskräfte ergänzen das positive Bild. Zum anderen verlieren schon kurzfristig insbesondere die Länder Süd- und Osteuropas im Zuge der dortigen Wirtschafts- und Finanzkrisen und der wachsenden Ungleichgewichte in der EU an Bindungs- und Anziehungskraft. Gerade junge Leute sehen sich dort einer immer weiter steigenden Jugendarbeitslosigkeit ausgesetzt.

Demgegenüber wachsen in Deutschland in längerfristiger Perspektive die demografischen Herausforderungen durch die schon bis 2025 absehbare massive Schrumpfung der Bevölkerung bei ihrem weiter steigenden Durchschnittsalter. Als eine der fünf Säulen der Demografiestrategie der Bundesregierung kommt der Fachkräftesicherung auch durch jüngere, qualifizierte Zuwandernde von innerhalb und außerhalb der EU eine immer größere Bedeutung zu.

Diese Migration von Fach- und Führungskräften nach Deutschland stellt sich bisher – gerade auch wegen des zunehmenden globalen Wettbewerbs um „the best and brightest“ eher verhalten dar und ist nicht durchweg auf Dauer angelegt; damit kommt eine weitere Internationalisierung des Arbeitsmarktes nur langsam voran.

Im Folgenden werden zunächst die wirtschaftlichen Erfordernisse, Chancen und Risiken der Internationalisierung des Arbeitsmarktes durch Zuwanderung skizziert (2.), bevor anschließend der aktuelle Stand zur Internationalisierung in Deutschland durch Migration und Integration sowie den darauf abzielenden Paradigmenwechsel seit 2000 dargestellt werden (3.). Weiter werden die längerfristigen Perspektiven der Migration und Integration im demografischen Wandel in den nächsten eineinhalb Jahrzehnten in ihrer Bedeutung für die weitere Internationalisierung des Arbeitsmarktes entworfen (4.), bevor eine Zusammenfassung sowie Schlussfolgerungen den Beitrag beschließen (5.).

2. Wirtschaftliche Erfordernisse, Chancen und Risiken der Internationalisierung des Arbeitsmarktes durch Zuwanderung

Deutschland weist als traditionell exportorientierte Volkswirtschaft eine relativ starke industrielle und von einem breiten Mittelstand getragene wirtschaftliche Basis auf, deren Struktur international immer stärker als Orientierung, wenn nicht gar als Vorbild betrachtet wird. Als mehrmaliger „Exportweltmeister“ – auch 2012 wieder mit dem höchsten Aussenhandelsüberschuss – gestaltet die deutsche Wirtschaft den vor zwanzig Jahren in der EU in Gang gesetzten Binnenmarkt mit und unterstützt die Globalisierung von Waren, Kapital, Dienstleistungen und Personen über die EU hinaus; dies gilt bis hin zu den asiatischen Schwellenländern. Die Bundesrepublik ist damit aber nicht nur Treiber, sondern auch einer der Hauptnutznießer dieser Internationalisierung.

Größere, multinationale Unternehmen sowie zunehmend auch kleine und mittlere Betriebe engagieren sich zur Diversifizierung ihrer konjunkturellen, aber auch (steuer- und abgaben-) politischen Risiken immer stärker auf dem Weltmarkt, auch um die Vorteile des Handelsaustauschs mit ihren Partnerinnen und Partnern auf Dauer zu sichern und – möglichst unabhängig vom binnen- und weltwirtschaftlichen Konjunkturzyklus – eine hohe Auslastung ihrer personellen und finanziellen Ressourcen bei einem hohen Beschäftigungsstand zu gewährleisten. Sie bedienen sich in verstärktem Ausmaß dazu komplementär auch der Gewinnung von qualifizierten Fach- und Führungskräften aus dem europäischen und außereuropäischen Ausland. Dabei zielen sie darauf ab, sowohl ihren Personalbestand stärker an die Internationalisierung und Globalisierung ihrer Geschäfte und Strukturen flexibel anzugleichen als auch darauf, im ureigenen betriebswirtschaftlichen Interesse ihre Kundschaft und Zuliefer-Unternehmen in der europa- wie weltweiten Wertschöpfungs- und Zulieferkette hinsichtlich ihrer aktuellen und zukünftigen Präferenzen besser kennen zu lernen und darauf die jeweilige Unternehmensstrategie abzustimmen. Gut ausgebildete Migrantinnen und Migranten bringen dabei als (potenzielle) Fach- und Führungskräfte, deren Ausbildungskosten in der Regel mindestens teilweise im Herkunftsland angefallen sind, erfahrungsgemäß neben ihrer Dynamik, ihren Ambitionen und offeneren Einstellungen andere Sichtweisen, kulturelle Hintergründe, Risikopräferenzen und mehr Anregungen für Prozess- wie Produktinnovationen mit als die „Stammbelegschaft“. Mit ihren neuen Ideen unterstützen sie die willkommene „schöpferische Zerstörung“ i.S. von Schumpeter von Althergebrachtem, Eingefahrenem, Überlebtem und nicht mehr lange Konkurrenzfähigem in der Wirtschaft als Grundvoraussetzungen für wirtschaftliches Wachstum und Erhöhung des Lebensstandards. Sie machen damit alle Arbeitsplätze, gerade auch die der Stammbelegschaft, konkurrenz- und zukunftsfähig.

Um die Zuwandernden indes auf Dauer zu halten und sie als Einwandernde zu gewinnen, müssen die genannten Unternehmen – ob groß oder klein – ihnen zusammen mit ihren Lebenspartnerinnen und Lebenspartnern und ggf. Familien attraktive Arbeitsbedingungen bieten. Des Weiteren bedarf es attraktiver Standort- und Lebensbedingungen vor Ort in Gestalt einer entsprechenden materiellen und immateriellen Infrastruktur, zu der neben der Leistungsfähigkeit des Bildungssystems gerade auch die Entwicklung und Etablierung einer umfassenden Anerkennungs- und Willkommenskultur in der Mehrheitsgesellschaft und ihren öffentlichen und privaten Einrichtungen gehört. Andernfalls orientieren sich die begehrten Fach- und Führungskräfte um und verlassen zusammen mit ihren Familien das Land, um in ihre Heimat zurückzukehren oder in andere Länder weiter zu wandern, die ihnen bessere Perspektiven bieten. Wenn sie dort ihre inzwischen gewonnenen Fähigkeiten und gestärkten Ambitionen einsetzen, verlöre Deutschland zwar an Wertschöpfungspotenzial, könnte aber auf weiteren wirtschaftlichen Austausch als Handelspartner rechnen; die getätigten Investitionen wären auch so nicht umsonst gewesen und es könnte eine Triple-Win-Situation zum allerseitigen Vorteil entstehen.

3. Aktueller Stand der Internationalisierung in Deutschland und Paradigmenwechsel

In Deutschland sind am Arbeitsmarkt – wie bei der Bevölkerung insgesamt – ca. ein Fünftel der Arbeitskräfte Personen mit Migrationshintergrund, bei den sozialversicherungspflichtigen Arbeitskräften (dem „ersten Arbeitsmarkt“) beträgt der Anteil mit ausländischer Staatsbürgerschaft etwa 7%; dieser liegt damit um einen Prozentpunkt unterhalb des Anteils der Personen in Deutschland mit ausländischer Staatsbürgerschaft an der Gesamtbevölkerung, der fast 8% erreicht. Im internationalen Vergleich kann nur auf den Anteil der im Ausland Geborenen an der jeweiligen Bevölkerung abgestellt werden; dabei kann allerdings die durchaus unterschiedliche Erwerbsbeteiligung nicht berücksichtigt werden. Bei den „foreign born“ erreicht Deutschland nach den Angaben von EUROSTAT mit einem Anteil von 12% (2010) ein überdurchschnittliches Niveau, das für die EU-27 bei 9,4% liegt (ohne Deutschland bei 8,9%); es bewegt sich dabei auf dem Level der USA und übertrifft damit sogar Frankeich, Großbritannien und Italien. Die Reihenfolge gilt sogar noch dann, wenn jeweils nur die außerhalb der EU Geborenen betrachtet werden.

Bei dieser relativ starken Internationalisierung in Deutschland wirken nicht nur die Anwerbevereinbarungen zwischen Deutschland und Italien (1955), Griechenland (1960), der Türkei (1961), Marokko (1963) und Ex-Jugoslawien (1968) nach, sondern sie ist auch darauf zurückzuführen, dass sich in den genau zwölf Jahren von der Einführung der Green Card am 1. August 2000 bis zur Blue Card EU am 1. August 2012 die Migrationspolitik in Deutschland wesentlich gewandelt hat. Dieser Paradigmenwechsel war und ist charakterisiert durch die Aufgabe der temporären Migration nach konjunkturellen Erfordernissen (ursprünglich angestrebt mit Hilfe des sog. Rotationsprinzips, das aber auf Drängen der Wirtschaft schnell aufgegeben wurde) bis hin zu vielfältigeren Migrationsformen. Insbesondere im Bereich der Arbeitsmigration erfolgte eine stärkere Ausrichtung auf die strukturellen, also die längerfristigen wirtschafts- und arbeitsmarktpolitischen Interessen des Landes. Nur dadurch ist eine beträchtliche volkswirtschaftliche, fiskalische und beschäftigungsspezifische „Rendite“ (Heilemann/von Loeffelholz in der WIRTSCHAFTSWOCHE, Ausgabe Nr. 22 vom 25. Mai 2000, S. 22) zu erreichen. Je qualifizierter die zu gewinnenden Zuwandernden sind, desto höher ist die zu erwartende Rendite, die auch auf Dauer gesichert werden sollte.

Dies gilt umso mehr, als die qualifizierten Zuwandernden einen bedeutenden Beitrag zur Wertschöpfung in Deutschland und damit auch zur Finanzierung der Staatsaufgaben leisten. Dieser ist gerade bei den MINT-Akademikerinnen und -Akademikern sowie Ärztinnen und Ärzten auch nach jüngsten Berechnungen des Instituts der Deutschen Wirtschaft (IW) beachtlich. Die IW-Beispielsrechnung für die Fach- oder Führungskräfte der Einwanderungsjahrgänge 1999 bis 2009 in den Berufsfeldern MINT und Medizin kommt für das Jahr 2009 zu dem Ergebnis, dass allein diese beiden Gruppen, die zusammen ca. 110.000 Fach- und Führungskräfte ausmachen, eine Wertschöpfung von gut 13 Milliarden Euro erbracht haben; daraus ergaben sich bei der geltenden gesamtwirtschaftlichen Abgabenquote Beitrags- und Steuereinnahmen von ca. 4 Milliarden Euro. Das IW verweist weiter darauf, dass die gesamte Wertschöpfung und der staatliche Finanzierungsbeitrag der insgesamt 1,3 Millionen erwerbstätigen Zuwandernden, die seit 1999 nach Deutschland kamen, um ein Vielfaches höher sein dürften.

Dies bestätigt auch der neueste OECD-Migrationsausblick 2013, indem nach ihren Berechnung auf der Grundlage einschlägiger Studien die Wirtschaft und der Staatshaushalt in Deutschland durch Zuwanderung spürbar profitieren. Z.B. wird der „net fiscal impact“  mit einem Prozent der gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung angegeben.

Zur Nachhaltigkeit dieser Beiträge gehören vor allem die Berücksichtigung der Einheit der Familie und die Integration von Anfang an, die seit 2005 mit der Einführung von Integrationskursen (Sprach- und Orientierungskurse) verfolgt wird. Inzwischen haben über eine Million Personen an den Kursen teilgenommen und damit einen wichtigen Schritt auch zur Integration in den Arbeitsmarkt und dessen weiterer Internationalisierung geleistet. Weitere Schritte werden folgen bzw. sind schon voll im Gange, wenn Jugendliche aus Spanien, Griechenland oder anderen süd- und südosteuropäischen EU-Ländern – auch über das Sonderprogramms zur "Förderung der beruflichen Mobilität von ausbildungsinteressierten Jugendlichen und arbeitslosen jungen Fachkräften aus Europa (MobiPro-EU)" der Bundesregierung – nach Deutschland kommen. Sie werden über kurz oder lang nach dem Erwerb deutscher Sprachkenntnisse als „Schlüssel der Integration“ auf den unterschiedlichen regionalen, sektoralen und berufsspezifischen Arbeitsmärkten bei „Multis“ und anderen Großbetrieben oder zunehmend auch bei den mittleren und kleineren Betrieben Fuß fassen. Sie sorgen dort für mehr Diversität der Belegschaften, aber auch der Einstellungen und Sichtweisen. Das wird natürlich nicht ohne Anpassungskosten auf verschiedenen Ebenen abgehen, unter dem Strich profitieren aber die Unternehmen und ihre Arbeitskräfte, der Fiskus und damit alle Steuer- und Beitragszahler/-innen und somit die Gesellschaft insgesamt.

4. Längerfristige Perspektiven der Migration und Integration

Der schon jetzt absehbare demografische Wandel in Deutschland führt nicht nur, wie erwähnt, zu einer Erhöhung des Durchschnittsalters der Erwerbspersonen und zu einer Schrumpfung ihrer Anzahl, unter denen sich schon Mitte des nächsten Jahrzehnts fast 30% Personen mit Migrationshintergrund befinden. Nach Projektionen der Bundesagentur für Arbeit könnte sich eine Lücke in Höhe von bis zu 6,5 Millionen Personen im Erwerbspersonenpotenzial auftun (s. folgende Abbildung). (1)

QUELLE: IAB: Zuwanderungsbedarf und politische Optionen für die Reform des Zuwanderungsrechts (Hintergrundpapier), Oktober 2010

Zur teilweisen Schließung dieser Lücke sollen 400.000 bis 800.000 (hoch-)qualifizierte Arbeitskräfte durch Zuwanderung gewonnen werden; dies entspricht im Jahresdurchschnitt zwischen 28.000 und 56.000 Personen.

Fachkräfte werden also rar. Auch wenn sich die Wirtschaft unter Ausschöpfung aller internen Optionen, wie auch durch weitere Automatisierung, an diese Mangelsituation anpassen wird, ihr Personal wird älter und „bunter“, was auch internationaler bedeutet; es erfordert indes bessere Aus- und mehr Weiterbildung sowie lebenslanges Lernen, wenn Deutschland als starke Volkswirtschaft im globalen Standortwettbewerb mit den asiatischen Schwellenländern sowie den anderen BRIC-Staaten (Brasilien, Russland, Indien und China) bestehen will.

Weitere arbeitsmarktspezifische Handlungserfordernisse sind also nicht nur kurzfristig aufgrund der intertemporal und international sehr günstigen Arbeitsmarktsituation mit sehr niedriger Arbeitslosigkeit und anhaltend hohem Fachkräftebedarf sowie entsprechend gesuchtem Führungspersonal zu sehen. Erst recht gilt dies längerfristig im Bereich weiterer Lockerungen des Arbeitsmarktzugangs für Zuwandernde aus Nicht-EU-Ländern. Der generelle Anwerbestopp, der seit November 1973 in Kraft ist, wird mit der Neufassung der Beschäftigungsverordnung ab 1. Juli 2013 weitgehend aufgegeben zugunsten des Prinzips: je besser die mitgebrachte Berufsausbildung und -erfahrung des/der Zuwandernden sind, desto leichter gestaltet sich seine/ihre Arbeitsmarkzulassung und desto weniger ist die Arbeitsverwaltung involviert. Denn für sie gilt fortan nicht mehr der langjährige Grundsatz: alles ist arbeitsrechtlich verboten, was nicht ausdrücklich erlaubt ist, sondern das Prinzip: alles ist arbeitsrechtlich erlaubt, was nicht ausdrücklich verboten ist. Dafür sind nicht zuletzt mit den grundlegenden Arbeitsmarktreformen von 2004/2005 die arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitischen Voraussetzungen geschaffen worden. Mit Blick darauf ist auch und gerade an die Unternehmen, insbesondere an die mittelständische Wirtschaft, zu appellieren, diese Möglichkeiten auch beherzt aufzugreifen und die Attraktivität ihrer Arbeitsplätze für gut ausgebildete Zuwandernde durch entsprechende Angebote weiter zu erhöhen.

Zudem sollte auch auf die Einschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit für neue Mitglieder der EU, wie sie ab 1. Juli 2013 für Kroatien in Bezug auf weniger Qualifizierte (zunächst bis 30. Juni 2015) gilt, möglichst bald verzichtet werden, und es sollten ambitionierte Migrantinnen und Migranten mit einem akademischen und/oder beruflichen Abschluss aus diesen Ländern für den deutschen Arbeitsmarkt gewonnen werden. Völlig anders als bei der Anwendung des 2+3+2-Modells auf die Beitrittsländer von 2004 bzw. 2007 stellt sich die regionale sowie die berufs- und betriebsgrößenspezifische Bedarfssituation am Arbeitsmarkt in Deutschland heute und voraussichtlich auch morgen dar.

Gleichzeitig gilt es, auch sogenannte „weiche Faktoren“ mehr als in der Vergangenheit in den Blick zu nehmen und Deutschland auch als dauerhaften Lebensstandort attraktiver zu machen. Dabei kommt der Stärkung des gesellschaftlichen Zusammenhalts eine wichtige Bedeutung zu, wobei Maßnahmen auf struktureller wie auch auf ideeller Ebene erforderlich sind. Hierzu wurde im Bundesamt für Migration und Flüchtlinge Anfang 2012 das Expertenforum „Runder Tisch Aufnahmegesellschaft“ eingerichtet, das inzwischen seinen Abschlussbericht vorgelegt hat. Dieses Forum bestand aus zwei Arbeitsgruppen, die praxisnahe Empfehlungen in den Bereichen „Willkommenskultur“ (strukturelle Ebene) und „interkulturelle Öffnung durch politische Bildung“ (ideelle Ebene) erarbeitet haben.

Die Expertinnen und Experten aus Ausländerbehörden, Länderministerien und Kommunen der Arbeitsgruppe „Willkommenskultur“ überprüften unter dem Motto „Willkommensstruktur schafft Willkommenskultur“ für Neuzuwandernde staatlich geförderte Strukturen auf ihren Beitrag zur Etablierung einer Willkommenskultur und erarbeiteten „praxistaugliche“ Handlungsempfehlungen zu ihrer Weiterentwicklung. Bei der Einreise von Neuzuwandernden und ihren Familien sollte möglichst ein „Willkommen aus einer Hand“ erreicht werden. Daneben sollen auch Empfehlungen zur Organisationsentwicklung von Ausländerbehörden und zur besseren Vernetzung und Kooperation der am Einreiseprozess beteiligten Akteurinnen und Akteure, v.a. auch der lokalen Wirtschaft, erarbeitet werden. Langfristig kann die Stärkung des gesellschaftlichen Zusammenhalts nur erfolgreich gelingen, wenn auf Seiten der Aufnahmegesellschaft Wertschätzung und Akzeptanz für kulturelle Vielfalt fest verankert sind und wenn Zuwandernde als wichtiger Teil der Gesellschaft anerkannt werden.

In der Arbeitsgruppe „Interkulturelle Öffnung durch politische Bildung“ wurden zusammen mit den politischen Stiftungen, der Bundeszentrale und einzelnen Landeszentralen für politische Bildung Empfehlungen erarbeitet, wie Angebote der politischen Bildung enger mit den Themen Migration und Integration zu verknüpfen sind. Hierbei geht es zum Beispiel darum, in bestehenden Fort- und Weiterbildungsangeboten auch im Unternehmensbereich das Thema Integration möglichst zielgruppenspezifisch zu verankern. Schließlich sollte auch überlegt werden, inwieweit auch qualifizierte Asylbewerber/-innen mit einer legalen Arbeitserlaubnis ausgestattet für den Arbeitsmarkt mobilisiert werden könnten.

5. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

Der aktuelle Arbeitsmarkt in Deutschland ist in seiner – relativ unabhängig von der kurzfristigen wirtschaftlichen Entwicklung – robusten und expansiven Verfassung bis hin zur praktischen Vollbeschäftigung in einigen Teilen des Bundesgebietes vergleichsweise schon international aufgestellt. Die Migrations- und Integrationspolitik sendet seit ihrem Paradigmenwechsel zu Beginn der vergangenen Dekade immer mehr Signale an gut und hochqualifizierte Zuwandernde am globalen Arbeitsmarkt, dass Deutschland als alternativer und attraktiver Arbeits- und Lebensstandort auch für ihre Familien gegenüber den klassischen Einwanderungsländern in Betracht zu ziehen ist.

Mit der am 1. August 2012 eingeführten Blauen Karte EU wird die Diversität der qualifizierten Arbeitskräfte in der Bundesrepublik noch zunehmen, was immer schon als ein wichtiges „asset“ von größeren Betrieben und insbesondere multinationalen Unternehmen in der zunehmenden Globalisierung verstanden wurde. Kleine und mittlere Betriebe müssen sich im demografischen Wandel mangels heimischen Arbeitsangebots noch auf die zunehmende Vielfalt ihrer Belegschaften einstellen und die gegebenen Möglichkeiten produktiv nutzen. Um aus Zuwandernden Einwandernde zu machen, bedarf es indes der Entwicklung und Etablierung einer Willkommens- und Anerkennungskultur in der Gesellschaft insgesamt, die die potenziellen Ressourcen der Migrantinnen und Migranten stärker in den Blick nimmt, ohne die Anpassungskosten zu ignorieren. Dazu könnten die interkulturelle Öffnung der relevanten privaten und öffentlichen Institutionen auf der einen Seite und die Versachlichung der Diskussion über die unterschiedlichen Aspekte der Zuwanderung und Integration auf der anderen einen wesentlichen Beitrag leisten. Den neuesten Ergebnissen der Migrations- und Integrationsforschung kommt dabei eine entscheidende Rolle zu.

Der Autor dankt seinen Kolleginnen und Kollegen und dem Praktikanten Manuel Singh für ihre kritischen Kommentare, weiterführenden Anmerkungen und redaktionellen Hinweise.

Website des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge

Endnoten:

(1)  Inwieweit die aktuell veröffentlichten Zensusergebnisse des Statistischen Bundesamtes für 2011 in weiteren Projektionen berücksichtigt werden, kann hier offen bleiben. Jedenfalls bieten die neuen Ergebnisse zum Bevölkerungsstand und zur Bevölkerungsstruktur keinen Anlass zur grundlegenden Revision der bisher vorgenommenen Vorausberechnungen des Erwerbspersonenpotenzials.